问题——水资源“看似充足”与“高质量约束”并存，精细化管理需求凸显 水是城市运行和产业发展的基础资源。多年来供水体系优化，用水端对紧缺风险“感受不强”，用水成本约束不明显的情况下，一些主体容易形成粗放用水习惯。同时，城市能级提升带来产业集聚、人口集中和公共服务需求增长，叠加水环境质量提升要求、极端天气风险增大等因素，传统以“供给保障”为主的管理方式，亟需向“总量约束、效率优先、精准配置”转型，让每一滴水发挥更大综合效益。 原因——从“用水无感”到“资源有价”，制度创新成为关键抓手 水资源的稀缺性在日常中往往不够显性，通常在水质波动、局部紧张或治理成本上升时才会被集中关注。要把节水从倡导变为自觉，需要将资源约束转化为可量化、可核算、可交易的规则体系。水预算管理通过建立“收支平衡”框架，科学测算区域可用水量并分解至行业、街镇和重点用水户：规则上明确“可用额度”，机制上形成“节约有收益、超用有成本”的约束，推动主体从被动应对转向主动优化用水。 影响——以水量“体检”折射发展质量，倒逼节水改造与结构优化 试点机制的核心，是把“用水多少、用水效率、用水产出”更紧密地联结起来。对企业而言，预算指标将推动其加快工艺节水、循环用水、非常规水利用等改造，降低单位产品耗水量；对区域而言，预算分配与执行情况将成为观察产业结构、治理能力和增长质量的重要窗口，有助于把有限水资源优先配置给技术更先进、产出更高、环境绩效更优的项目。通过指标流转，节水形成的“结余”可以转化为收益预期，继续增强市场主体节水动力。 对策——先行先试夯实样本，形成“预算分配+智慧监管+市场流转”闭环 上海推进试点过程中，注重用实践验证路径。2024年，奉贤区率先探索，以区域内自备水取水户和公共供水管网内用水大户为重点对象，建立水预算分配和核定机制：一上，依据区域可用水量和用水结构，精准核定不同主体合理用水额度，要求用水“量入为出”；另一方面，结余预算指标可通过水权交易流转，实现节水收益化；对超预算用水主体，则通过市场化渠道补充指标，形成成本约束。为确保制度落地，试点同步强化计量监测、过程监管与绩效评估，以精细化、智慧化手段提升数据支撑能力和执行透明度。 机制建设上，上海坚持先立规后推进。经过专项调研、专题研讨和多方论证等前期准备，上海于2025年12月1日印发《上海市水预算管理试点实施方案》，并积极申报省域水预算管理第二批试点，成为开展水预算管理试点的直辖市之一。此次全面启动，标志着试点从探索阶段进入系统推进阶段，将在更大范围、更完整链条上检验制度设计、监管能力和市场运行效果。 前景——以改革带动治理现代化，推动形成可复制的超大城市节水路径 面向未来，水预算管理要形成长效机制，仍需在三上持续深化：其一，提升可用水量测算与行业基准的科学性，动态匹配经济社会发展与气候水文变化；其二，完善水权交易规则与平台运行，加强信息公开与风险防范，避免“指标套利”，确保交易服务实体节水；其三，将水预算执行与产业准入、项目评估、节水奖励、信用管理等政策工具协同联动，形成统一标准、贯通到底的治理合力。随着制度不断成熟，上海有望超大城市水资源精细治理、市场化配置与高质量发展协同上，形成可推广的经验样本。
从“以需定供”到“量水而行”，上海水预算管理试点意味着我国水资源治理正迈向更精细的管理阶段。这项改革不仅为缓解超大城市资源环境约束提供路径，也通过市场化机制重塑用水观念，体现“节水即开源”的可持续发展思路。在生态文明建设持续推进的背景下，这类制度创新有望带动更多“绿水青山”向“金山银山”转化的实践探索。