我国人口老龄化进程加快，养老服务体系建设进入提质扩容的关键阶段。数据显示，截至2024年年底，全国60岁及以上老年人口达3.1亿，占总人口的22%。随着高龄、失能、慢病等群体规模扩大，群众对就近、专业、可负担的养老与医养结合服务需求持续上升。现实中，一些地区养老服务设施供给仍存结构性矛盾：中心城区新增用地紧张、取得成本较高；老旧小区和既有建筑改造难度大、流程较复杂；农村地区设施覆盖不足、运营可持续性偏弱。用地保障与存量空间利用，已成为影响养老服务扩容提质的重要因素。 从原因看，养老服务兼具公益性与产业性，投资回收周期长、现金流稳定性相对不足，再叠加土地取得、建设改造、合规审批等成本，使部分项目出现“算不过账”“落不下来”。同时，城市更新过程中，边角地、夹心地等零星地块，以及闲置公共服务空间、存量建设用地等资源分散，若缺少统一规则和可操作路径，容易出现“有空间但不好用”“想改造但程序多”。农村地区则存在集体建设用地盘活路径不够清晰、设施用地来源受限等问题。多重因素叠加，制约了养老服务供给潜力释放。 此次三部门联合出台《若干措施》，以自然资源要素保障为抓手，打通规划、供地、利用、融资、监管等关键环节，形成政策组合，提升供给能力与发展韧性。政策着力点之一是把“降成本”落到制度安排上。在规划端，明确将养老专项规划纳入国土空间详细规划并实行“一张图”管理，强化统筹衔接；推广土地混合开发、空间复合利用，允许非独立占地的养老设施与其他建筑兼容建设，以复合功能减少单独占地需求，从源头降低用地成本和供给门槛。在供地端，强调分类施策：对非营利性养老机构用地坚持“应保尽保”，依法以划拨方式供应并免除土地出让金；对营利性养老用地推广长期租赁、先租后让等灵活模式，土地出让金可分期缴纳，并支持地方在符合底价政策要求前提下合理确定出让底价，缓解项目前期资金压力，提升社会资本参与意愿。 政策着力点之二是推动“用好存量”，让既有空间更快转化为养老服务供给。城镇上，明确老旧小区周边零星用地可用于改造增设养老及医养结合设施；存量空间转型后一定期限内可按原用途使用且不增收土地价款，并同步优化规划调整流程，明确条件、时限和材料清单，提高改造落地效率。对非营利性养老设施，在依法依规前提下可支持调整容积率、建筑高度等指标，为适老化改造和功能嵌入提供更可行的技术与审批空间。农村上，提出优先利用闲置集体建设用地建设养老设施；符合条件的集体经营性建设用地可通过出让、出租等方式用于养老项目，既有助于节约集约用地、避免占用耕地，也为补齐农村养老服务短板提供稳定的要素支撑。 政策着力点之三于强化“可落地”，以协同机制和全周期监管推动政策见效。配套层面，探索资源组合供应模式，统筹存量土地以及林草、水域等要素，精准匹配温泉康养、森林康养等新业态需求，拓展服务供给边界；同时优化不动产登记服务，提升养老机构抵押登记办理效率，助力盘活存量资产、降低融资成本。监管层面，将养老服务设施用地纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”实施动态监管，明确用途变更必须依法依规，压实“谁提出、谁履责、谁监管”责任，建立自然资源、民政、卫健等跨部门协同监管体系，减少基层执行偏差，确保惠民利企措施落实到位。 综合影响看，这诸多举措有望在三上形成带动效应：一是通过供地方式创新与规划统筹，降低项目起步成本和不确定性，稳定社会资本参与预期；二是通过城市存量空间盘活与农村闲置资源利用，扩大设施供给的空间选择，推动服务向社区、向身边延伸；三是通过登记融资便利与协同监管，促进存量资产循环利用，推动行业发展从“拼新增、拼投入”转向“重效率、重运营、重质量”。 面向下一步，政策成效关键在于地方配套细则的细化与可操作性。各地需结合人口结构、空间资源禀赋、财力承受能力和服务需求分布，明确养老设施用地保障清单、存量改造项目库和审批服务标准化流程，推动居家、社区、机构协同发展，促进医养与康养融合。随着培训解读和跟踪评估机制逐步完善，养老服务供给结构有望继续优化，形成“用地更经济、空间更高效、服务更可及、监管更有力”的良性循环。
在老龄化已成为基本国情的今天，这项政策既回应了突出的民生需求，也推动了要素配置方式的改进。其意义不仅在于解决“在哪建、怎么建”的具体问题，更在于通过制度创新盘活存量资源、优化供给结构。当土地等要素的潜力被更充分释放，“老有所养”的民生目标将获得更坚实的支撑。