问题：经济社会持续发展、资源环境约束趋紧的背景下，建设用地需求依然存在，但过去主要依靠新增指标的扩张模式边际效益减弱，矛盾集中表现为“总量压力”和“结构错配”并存；一上，部分地区新增建设用地冲动仍较明显，挤占耕地和生态空间的风险需要警惕；另一方面，城市内部和产业园区闲置、低效、碎片化用地较多，公共服务设施用地偏紧与部分工业用地闲置并存，导致空间要素供给不匹配、利用效率不高。 原因：一是资源禀赋决定节约集约必须成为长期选择。我国人多地少，耕地红线与生态安全底线约束更趋刚性，新增建设用地空间有限，必须通过制度安排推动“少占地、用好地”。二是城镇化阶段变化带来供地逻辑调整。2024年常住人口城镇化率达67%，城镇化由快速增长转向稳定发展，城市建设从外延扩张转向内涵提升，更需要通过城市更新、功能补短板等方式优化用地结构，而不是简单“摊大饼”。三是产业变革重塑用地需求结构。传统产业收缩和企业外迁使部分厂房、土地闲置，一些早期形成的村镇工业园区存“厂居混杂、布局零散、配套不足”等问题；新产业新业态对研发、制造、物流和生活配套提出复合化、集约化需求，推动存量再组织、增量更精准。四是土地要素配置机制仍有待理顺。年度计划管理、收储机制、供应模式与二级市场衔接不够顺畅，影响存量盘活效率，也制约要素向重大项目、民生短板和新动能领域集聚。 影响：推进统筹存量和增量的综合供地，关键在于以总量管控和结构优化形成“以存量为主、增量提质”的导向，将带来多上效应。其一，有利于守住耕地与生态底线，推动节约用地制度更好落地。其二，有利于提升城市治理与公共服务供给能力，通过盘活低效用地、强化公共设施用地保障，补齐交通、教育、医疗等短板，增强居民获得感与城市韧性。其三，有利于促进产业迭代升级与动能转换，释放存量土地、厂房和园区空间，降低新产业落地成本，推动产业向高端化、智能化、绿色化发展。其四，有利于提高土地要素配置效率与经济增长质量，以更少资源消耗支撑更大规模、更高质量的经济活动，推动发展方式转型。 对策：围绕“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”的导向，需要在规划、计划、供应、市场等环节协同发力。 第一，强化建设用地总量管控与规划刚性约束。坚持国土空间规划统领，分阶段从严控制新增建设规模，形成存量优先利用、增量精准投向的开发格局，防止无序扩张，守住耕地和生态空间底线。 第二，优化年度土地利用计划配置方式。坚持项目跟着规划走、要素跟着项目走，提高计划管理的精准性和协同性；新增建设用地优先保障国家重大战略、重大工程和民生补短板项目，同时引导一般项目更多使用存量空间，通过“腾笼换鸟”提升土地利用效率。 第三，完善土地供应模式与收储机制。针对不同产业用地生命周期和用地强度要求，推广更灵活的供地方式，探索“弹性出让+混合用地”等模式，提高土地配置与产业需求匹配度。健全“政府主导+市场化参与”的收购储备体系，促进跨地块、跨片区统筹整合，兼顾政府、市场主体与社会公众的合理关切，提高存量盘活的可持续性。 第四，畅通存量土地流转与再开发路径。推进建设用地二级市场建设，促进使用权依法规范流转；完善详细规划与用途管控规则，在守住底线前提下提高用途转换的合理性和可操作性。结合低效用地再开发试点经验，推动园区更新、老旧厂区改造、城镇低效地整治，形成可复制、可推广政策工具箱。涉及的数据显示，“十四五”以来，全国累计盘活闲置土地500多万亩；截至2025年4月，低效用地再开发试点城市累计认定低效用地19.38万宗、320.18万亩，实施再开发5.05万宗、170.47万亩，显示出存量挖潜的空间与成效。 第五，统筹生产、生活、生态空间结构优化。将增量用地更多用于补齐公共服务短板、完善基础设施、提升城市功能品质；将存量再开发更多用于增强园区承载力、推动产城融合、改善人居环境，避免重走“新增供地多、功能质量弱”的老路。 前景：面向“十五五”，综合供地将更强调从“指标供给”转向“效率供给”、从“外延扩张”转向“内涵提升”。随着新增建设用地控制规模逐步递减的政策导向更加明确，存量盘活将成为各地提升发展质量的重要抓手。可以预期，未来一段时期，城市更新、园区再开发、低效用地整治和混合用地供给将加快推进；与之配套的规划管控、财政金融支持、税费政策与市场化机制也将深入完善。通过制度协同与精细治理，土地要素将更有效支撑新型城镇化和现代化产业体系建设，为经济结构优化和发展动能转换提供稳定的空间保障。
统筹存量和增量综合供地政策的推进，表明了我国在新发展阶段对土地资源管理思路的调整与深化。这既是落实节约用地制度的具体举措，也是推动发展方式转变、实现高质量发展的现实需要。通过严格管控增量、充分盘活存量、优化空间结构、提升利用效率，我国将在土地资源约束下，为新型工业化、新型城镇化和产业升级提供更有力的空间保障，为实现第十五个五年规划目标奠定基础。