一、问题：指标瓶颈制约优质项目落地 今年全国两会期间，如何经济发展与生态保护之间做好统筹，成为代表委员关注的焦点。全国人大代表刘锦帆围绕中西部地区承接产业转移中的现实难题，提出关于统筹解决重大项目主要污染物排放指标的建议，引起关注。 刘锦帆在建议中表示，中西部部分地区正遇到结构性难题：由于过去未形成高耗能产业集群，能源消费和碳排放总量基数偏低，按现行核算方式可用于新增项目的排放指标空间很小。另外，随着产业发展加快，主要污染物排放指标越来越紧，一些正在洽谈、拟引进的优质重大项目因为指标不足而难以推进，影响地方高质量发展。 二、原因：历史基数偏低与政策转轨叠加 此问题背后既有历史原因，也有政策调整带来的影响。 从历史看，中西部地区工业化水平相对较低，高耗能产业集聚不足，导致能源消费和碳排放总量基数偏小。过去这一特点影响不大，但随着政策口径变化，约束逐步显现。 从政策看，国家推动能源双控向碳排放双控转变，新核算体系以现有基数为基础，对新增排放空间核定更严格。结果是，基数越低的地区，反而越难获得新增指标空间，客观上对后发地区形成了约束。 刘锦帆以甘肃省酒泉市为例说明。酒泉是全国重要的新能源基地，截至2025年三季度，当地新能源装机容量已突破3500万千瓦，具备承接中东部高耗能产业转移的资源条件和基础设施支撑。近年来，陕煤60万吨可降解材料、巨化高性能硅氟新材料一体化等省列重大项目相继落地。但由于历史排放基数偏低，可用于新项目的排放指标空间趋于饱和，部分优质项目因此受阻。 三、影响：区域协调发展面临制度性障碍 这一矛盾不仅影响单个地区的项目落地，也会影响国家层面的区域协调发展布局。 党的二十届三中全会提出，要“完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地和承接地利益共享”。工业和信息化部也发文支持符合条件的高耗能行业向西部清洁能源优势地区集聚。方向明确，但目前缺少配套的指标划转机制，导致政策推进与项目落地之间存在落差。 如果这一制度性问题长期得不到解决，中西部地区的清洁能源优势难以充分转化为产业承接能力，产业协作也容易停留在意愿层面，区域发展不平衡的局面难以有效改善。 四、对策：建立跨区域指标划转机制 针对上述问题，刘锦帆提出建立主要污染物排放指标跨区域划转机制，重点是实现“指标随项目走”。 在推动中东部产业向西部有序转移过程中，可将迁出企业原有的主要污染物排放指标在合规核算后，同步划转至承接地的新建项目，实现指标与项目同步衔接。 其逻辑在于：产业转移本质是产能的空间调整，相应排放权也应随之转移，而不是迁出地保留、承接地再重新申请。这样既不增加全国排放总量，也能缓解承接地的指标瓶颈，实现环境容量的更合理配置。 五、前景：制度创新助力国家战略落地 刘锦帆认为，若上述机制建立，将带来多上成效：缓解承接地因历史基数偏低形成的指标约束，为产业有序转移和项目落地提供制度保障；推动产业转移中的利益共享落到实处，促进东中西部协调发展；同时也有助于优化国家能源战略与区域产业布局。
产业向清洁能源更充足、发展潜力更大的地区有序转移，是优化国家经济布局的重要路径。将生态环境容量和排放指标纳入跨区域统筹，关键在于用更清晰、更可操作的规则推动要素顺畅流动，同时坚持严格准入与有效监管。只有在“守底线”和“促发展”之间形成可复制、可推广的制度安排，才能让更多优质项目推进顺畅、落地稳定、发展可持续，为高质量发展提供更坚实的绿色支撑。