问题——在快速城镇化与产业迭代背景下，一些土地因企业停产、规划不匹配、功能分割或设施配套滞后等原因长期低效使用，出现“有地难用、无地可用”并存的矛盾。
一方面，新增建设用地指标与生态约束趋紧；另一方面，部分城市核心区、老工业片区、旧商业节点存在布局混乱、功能单一、产出偏低等现象，难以匹配居民生活与产业升级需求。
原因——低效用地形成具有多重成因：其一，早期开发模式偏粗放，土地用途结构固化，难以适应新业态对空间复合、配套共享与交通可达性的要求；其二，存量用地权属复杂、历史遗留问题较多，改造涉及规划调整、利益协调、资金平衡等环节，推进成本高；其三，部分地区产业导入不足或定位不清，导致“改了空间、缺了产业”，难以持续运营；其四，城市更新进入深水区后，单纯扩张式供地难以为继，倒逼从增量转向存量、从平面转向立体、从单一用途转向混合利用。
影响——盘活存量土地正在成为稳增长、促转型、惠民生的重要抓手。
自然资源部门表示，“十四五”以来，各地累计完成闲置土地处置超过600万亩，有效缓解新增建设用地压力；同时持续推动低效用地再开发试点扩围至100个，引导优化存量工商业土地利用，推动混合开发与用途合理转换。
截至2025年底，试点城市累计认定低效用地373万亩，实施再开发187万亩。
多地实践表明，低效用地再开发不仅释放土地要素潜力，也带动消费扩容、产业集聚与公共服务提升，促进城市有机更新与空间品质提升。
据统计，通过一系列举措，全国单位GDP建设用地使用面积下降16%，节约集约用地的综合效应逐步显现。
对策——各地围绕“空间重构+产业导入+公共服务”协同发力，探索可复制的更新路径。
一是以功能重组破解“空间打架”。
在重庆璧山，大成广场片区曾因布局混乱，交通、商业与公共活动空间相互掣肘，整体活力不足。
当地实施再开发后，通过优化结构与业态配置，新增地下商业面积约6300平方米，招商入驻率达85%，并撬动周边约5000万元餐饮、零售、文化等行业消费潜能，实现从“低效节点”向“活力场景”的转变。
二是以产业升级提升土地产出效率。
江苏常州中交智荟港智能制造中心所在片区曾因原企业停产而闲置多年，而优质项目却面临“等地落户”。
当地将其纳入低效用地再开发试点，按照现代产业集群园区定位导入智能制造项目，并针对土地小、散等问题推进工业用地立体开发，集中布局食堂、停车场等共享设施，改造原办公楼为共享服务中心。
改造后园区容积率由0.65提升至2.02，招商率达90%，入驻企业中七成为高新技术企业，投产后亩均税收超过50万元，显著高于改造前水平，体现了“以存量承接增量、以更新促进升级”的路径价值。
三是以复合利用提升公共服务供给。
福建漳州九龙公园位于市中心，周边商圈与居住区密集，长期存在停车难与功能单一问题。
当地将“向地下要空间”作为突破口，在不减少地面绿地的前提下拓展地下停车等功能，并对地上景观进行系统改造，保护传统风貌建筑、完善步道体系，使生态、文化与便民功能深度融合，推动公园从单一绿地转型为可持续运营的复合空间，增强市民获得感。
前景——从各地探索看，低效用地再开发正由“单点改造”走向“系统更新”。
面向未来，需要在规划统筹、政策协同与市场机制上进一步完善：一是强化国土空间规划引领，推动用途合理转换与混合开发，促进职住平衡与公共服务均衡布局；二是完善存量用地再开发的政策工具箱，在依法合规前提下优化审批衔接、强化用地保障与要素支持，提升项目落地效率；三是更注重产业与运营，围绕高端制造、养老、体育等重点领域构建“空间—产业—服务”闭环，避免“重建设轻运营”；四是坚持节约集约与风险防控并重，统筹生态保护、历史风貌延续与城市安全韧性，提升更新的长期收益与综合效益。
自然资源部门也提出，将在“十五五”期间进一步统筹存量资源利用，释放更大潜能，服务高质量发展。
低效用地再开发不仅是土地资源的二次激活，更是城市发展方式的深刻变革。
从"增量扩张"转向"存量优化"，折射出我国城镇化进入高质量发展新阶段。
未来需要持续创新制度设计，让每一寸土地都释放出最大效益，为新型城镇化建设提供坚实支撑。