2026年政府工作报告提出设立8000亿元政策性金融工具,旨带动更多社会资本参与投资。这个举措标志着我国政策性金融工具进入第四轮实践周期,成为应对当前宏观经济形势、推动高质量发展的精准施策。 政策性金融工具是由政府主导、政策性银行运作的特殊金融手段,主要用于补充重点领域重大项目资本金,部分可为专项债项目资本金提供过渡性支持。这一工具能够以准财政形式提供长期限、低成本资金,有效解决地方配套资金不足问题,发挥撬动社会资本的杠杆作用。 回顾历史实践,政策性金融工具自2015年首次推出以来,已完成三轮投放。第一轮在2015至2017年间投放超过2万亿元,当时我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的三期叠加阶段,国内生产总值增速下探至7%附近,基建项目资本金缺口日益突出。国家开发银行和中国农业发展银行通过向邮政储蓄银行定向发债募集资金,成立专项建设基金,有效拉动投资增长,仅2015年投放的8000亿元就带动投资超过2万亿元。 第二轮在2022年投放两批共计7399亿元。当年受疫情持续扰动、国际地缘政治冲突等因素影响,我国经济运行面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力,二季度国内生产总值增速大幅下行至0.4%,固定资产投资增速降至7%以下。同时大规模留抵退税政策实施、土地市场持续低迷导致地方财政收支矛盾加剧。基于此,中国人民银行支持三家政策性银行设立金融工具,截至当年10月末已支持超过2700个重大项目,涉及项目总投资超过9万亿元,基础设施建设投资同比增速回升至10%以上。 第三轮在2025年投放5000亿元。受国际经贸环境急剧变化、物价低位运行、房地产市场持续调整等因素影响,财政形势依然严峻,地方流动性压力突出。加之较多财政资源用于化解存量债务、清偿拖欠款项等,短期内难以形成明显的实物工作量,导致固定资产投资增速自2020年以来首次转负,基建投资表现持续偏弱。当年9月重启新型政策性金融工具,由三家政策性银行共同投放,合计撬动投资超过7万亿元。 从三轮实践来看,政策性金融工具均在宏观经济面临下行压力、投资增速下滑的关键节点推出,成为宏观调控中逆周期调节与结构优化的重要抓手。其核心运作逻辑围绕政策性银行发债、资金定向投放、补充项目资本金展开,通过准财政方式弥补市场失灵,引导资金流向国家战略重点领域。 根据专业机构测算,本轮8000亿元政策性金融工具理论上可拉动增量基建投资约8至11万亿元,对广义财政稳投资形成有力补充。这一规模设定既考虑了当前经济形势的实际需要,也延续了以往工具实践的成功经验,反映了政策制定的连续性和针对性。 然而,在实际操作过程中仍需关注若干制约因素。一是地方配套资金能力不足,部分地区财政收支矛盾突出,难以及时足额提供项目所需的配套资金。二是优质项目储备不足,在经济转型升级背景下,传统基建项目收益率下降,新型基础设施项目尚处于培育期,项目筛选难度加大。三是社会资本参与意愿有待提升,在经济预期偏弱、投资回报不确定性增加的情况下,民间资本观望情绪较浓。这三上因素可能影响资金使用效率和政策实施效能,需要工具落地过程中统筹考虑、妥善应对。 为确保政策性金融工具发挥应有作用,需要在项目遴选、资金投放、监督管理等环节加强统筹协调。一上要优化项目储备机制,聚焦新型基础设施、产业升级、民生保障等重点领域,提高项目质量和投资效益。另一方面要完善配套政策,通过税收优惠、风险分担等方式激发社会资本参与积极性,形成政府投资与社会投资良性互动的格局。同时要强化资金使用监管,确保资金精准投向实体经济,防范资金空转和低效使用。
政策性金融工具不是简单的杠杆工具，而是将资源精准配置到关键领域的制度安排。只有确保资金高效使用、风险可控、项目可持续，才能真正发挥8000亿元的撬动效应，为经济持续复苏提供有力支撑。