（问题） 2025年城投行业的核心矛盾于：历史债务压力持续累积，而依赖土地和基建拉动的传统增长模式边际效应减弱；土地市场调整、财政收支平衡难度加大，使部分地区再融资环境仍偏紧；此外，行业定位加速从“政府融资工具”转向“区域综合运营与公共服务供给主体”，转型与风险处置并行推进，对地方治理和企业经营都提出更高要求。 （原因） 一是政策导向更清晰、执行更严格。围绕遏制新增隐性债务、规范举债融资，监管重点由“堵后门”继续转向“建机制”。财政部门全年持续释放从严问责信号，推动债务治理从阶段性应对走向制度化安排。年底组建债务管理司，实现国债、地方债与隐性债务“三债统管”，体现出债务治理顶层设计的集中统一与常态化。 二是化债更强调统筹精准，并与市场化工具配合。全年化债债券发行明显前置，规模达3.68万亿元，重点用于置换高息存量债务和支持存量项目，资金向化债压力较大的地区倾斜，反映出“统筹化债、精准施策”政策取向。 三是外部环境变化倒逼城投重构商业模式。中央城市工作会议提出城镇化从快速增长期转向稳定发展期、城市发展从增量扩张转向存量提质的“两个转向”，意味着依赖土地与大规模基建扩张的旧路径难以延续，城投需要从“项目建设”转向“资产运营、服务供给与产业赋能”。 （影响） 其一，行业风险呈现“总量趋稳、结构分化”。新增非标违约和票据逾期企业数量有所减少，但存量风险在区域间出现转移，部分非重点省份历史逾期问题抬头。这也提示在“增收不增利”的背景下，经营性现金流改善仍需时间，风险缓释不能仅寄望于再融资环境阶段性宽松。 其二，“退平台”“摘帽”出现实质性进展，行业生态加快重塑。随着标准化退出指引陆续落地，“99号文”等文件使退出机制更具可操作性。内蒙古成为首个官方确认退出的高风险省份，为后续地区“摘帽”提供参考。融资平台层面，全国平台数量及存量债务规模较2023年初压降超六成，山东、江苏、浙江等经济基础较强地区清理退出更快，城投“政府融资载体”属性进一步淡化。 其三，盘活存量成为缓解资金链压力与推动转型的关键抓手。暂停多年的土储专项债重启，全年发行超3000亿元，资金较集中用于回购地方国企尤其是城投存量闲置土地，阶段性改善流动性，并为债务置换腾挪空间。与此同时，“三资盘活”政策密集推出，从资源到资产、从资产到资本的路径更清晰。国家层面通过扩大基础设施REITs范围，将城市更新、商业办公设施等纳入支持范畴，为存量资产证券化提供通道；地方层面，湖北、安徽等地推进“三资”管理改革，推动城投由“建得多”向“管得好、用得好”转变。 其四，新赛道与新要素加速进入城投转型视野。随着数据资源会计处理等制度安排逐步明确，供水、供热、交通等公共数据在合规确权、入表与开发利用上有了更明确的政策路径，为城投探索轻资产运营、提升资产周转效率打开空间。但同时也对数据治理能力、合规边界把握以及商业化场景落地提出更高要求。 （对策） 业内普遍认为，下一阶段应“守住不新增隐性债务底线”的基础上，重点推进三上工作： 第一，持续完善债务管理闭环机制。以“三债统管”为牵引，推动地方债务信息穿透式管理，强化预算约束与问责机制协同，压缩通过非标、变相担保等方式绕道融资的空间，提升债务治理透明度与可预期性。 第二，加快平台分类改革与业务重塑。对存量平台按公益性、准经营性、经营性进一步明确边界，推动与政府信用深度绑定的融资职能有序剥离；通过重组合并、专业化整合、引入长期资本与市场化考核，提升城投作为城市综合服务商、产业投资主体和国有资本运营主体的能力。 第三，用好盘活存量工具箱，形成“现金流—资产—资本”良性循环。围绕城市更新、园区运营、公共服务提质等领域，推进可经营资产统一运营与收益回补机制；稳妥运用REITs等市场化工具，提高存量资产证券化水平；土储专项债等政策工具应与项目收益、资产处置及财政承受能力评估相衔接，避免形成新的隐性风险累积点。 （前景） 展望未来一段时期，城投行业将进入“风险出清更精细、转型分化更明显”的阶段。政策层面预计仍将坚持“控增化存”主线，通过制度建设强化约束力，以市场化工具提升可持续性；区域层面，财力基础、产业结构与治理能力将决定转型速度和质量，经济基本面较强地区有望率先形成“运营+投资+服务”的新型城投模式；企业层面，能否建立稳定的经营现金流、提升资产运营效率、形成可复制的产业赋能能力，将成为穿越周期的关键。
这场触及城投行业本质的变革，既是防范系统性风险的现实要求，也是适应新型城镇化的主动选择。随着市场化退出机制逐步完善、商业模式持续创新，行业“大而不强”的问题有望缓解，但如何在风险化解与发展转型之间找到更稳妥的平衡，仍需政策制定者与市场主体共同探索。（完）